Hlavní strana » Komentáře IVK » Analytický komentář IVK č. 3 …

Analytický komentář IVK č. 3 - Vysoké deficity - začít je třeba u výdajů

Komentáře IVK, 30. 5. 2013

Nejen u nás pokračuje debata o rychlosti snižování rozpočtových deficitů, která bohužel mnohdy zastírá to podstatné: skutečnou příčinu současných problémů, jejichž je deficit či dluh „pouze“ projevem, výsledkem. Nejsou to nedostatečné daně, které neumí nasytit předem dané a nedotknutelné výdaje. Právě naopak. Skutečným problémem většiny zemí Evropy, včetně České republiky, jsou vysoké a stále narůstající vládní výdaje, které neodpovídají rozpočtovým příjmům a možnostem ekonomiky. Jejich omezování je jediným správným způsobem, jak se zbavit vysokých rozpočtových deficitů a dluhů a na ně by se měla soustředit vládní politika.

Předmětem dalekosáhlých diskusí se tak v posledních letech stává hledání pojistky či pravidla, které by umělo vládní výdaje korigovat. Debatují se pravidla od ryze institucionálních, jako je návrh finanční ústavy, až po „technická“, orientující se například na velikost strukturálních deficitů státních rozpočtů. Problémem takových pravidel je, že většinou neslouží k tomu, aby napomohly zvrácení trendu – tedy, alespoň relativnímu poklesu vládních výdajů, a že se orientují až na deficity, nikoli primárně na snižování výdajů. Otázkou rovněž je, jak najít pravidlo, které by bylo skutečným pravidlem korekce dlouhodobého chování vlád a zároveň bylo pravidlem jasným a jednoduchým, jež příliš nepodváže v aktuálním roce ekonomickou aktivitu.

Se zajímavým pravidlem přišel před více než dvěma lety americký ekonom Edvard Lazear, někdejší šéf ekonomických poradců George W. Bushe a současný profesor na Stanfordské univerzitě. Profesor Lazear vidí jediný možný způsob, jak se zbavit vysokých deficitů a dluhů – a to nikoli v hledání dodatečných rozpočtových příjmů, nýbrž v omezování nárůstu vládních výdajů. Jeho pravidlo stojí na jednoduché formuli. Vládní výdaje na daný rok by měly vzrůst pouze o hodnotu průměrné inflace za předchozí tři roky zmenšenou o jeden procentní bod. Takovéto pravidlo by vláda měla uplatnit vždy, když se její výdaje k poměru k hrubému domácímu produktu (HDP) dostanou nad hodnotu dlouhodobého poměru vládních příjmů k HDP.

Toto pravidlo navrhuje soustředit se výhradně na stranu výdajů, ale na rozdíl od mnohých jiných limitů, nesnižuje výdaje nahodile, ale umožňuje postupně snižovat jejich relativní velikost – jejich podíl k HDP, i snižovat relativní dluh k dlouhodobé úrovni příjmů, aniž by stát zvyšoval daně a tím ještě více podlamoval ekonomickou aktivitu v zemi.

Není novým zjištěním, že výdaje našeho státního rozpočtu neustále předhánějí příjmy. Podíváme-li se na vývoj příjmů státního rozpočtu v delším časovém horizontu, zjistíme, že podíl rozpočtových výdajů k HDP oproti podílu příjmů k HDP je dlouhodobě vyšší. Dokládá to graf č. 1 na datech za roky 1993 až 2012. Příjmy státního rozpočtu se pohybují za posledních dvacet let v průměru na úrovni 27,5 % HDP, zatímco výdaje rozpočtu kolem 29,3 % HDP. Pro srovnání, Lazearův limit pro americké výdaje odpovídal 18 % HDP a vycházel z třicetiletého průměru vládních příjmů.

Graf č. 1: Vývoj rozpočtových výdajů a příjmů k HDP

Zdroj: data Ministerstvo financí ČR a Český statistický úřad; vlastní výpočty.

Pozn.: rok 2012 je odhadem.

Pokusme se tedy podívat na českou realitu, na český státní rozpočet a zjistit, zda by Lazearovo pravidlo vypovídalo něco i v našich podmínkách a zda by jeho uplatnění v minulosti mělo pozitivní dopad na současný stav našich rozpočtových výdajů. Samozřejmě je možné obdobné pravidlo aplikovat i na celkové veřejné rozpočty. Všechny její složky však vláda nemá pevně pod kontrolou, protože jsou ovlivňovány i mnoha dalšími subjekty, a proto zůstaneme nadále výhradě u rozpočtu státního.

Podívejme se prvně na socialistickou vládu v letech 2002-2006. Předpokládejme, že vláda Vladimíra Špidly, která vzešla z voleb roku 2002, mohla ovlivnit až rozpočet na následující rok 2003. V roce 2002 byl podíl rozpočtových výdajů k HDP 29,2 %. Převýšil tak podíl příjmů k HDP jak za celých dvacet let (27,5 %), tak i průměr za roky 1993-2002 (rovněž 27,5 %). Výdaje státního rozpočtu na rok 2002 jsou tedy pro naše úvahy základem a rozpočtové výdaje na následující roky upravme o zmíněné Lazearovo pravidlo – v každém následujícím roce je zvyšujme o průměrnou inflaci za předcházející tři roky mínus jeden procentní bod. Následující graf č. 2 ukazuje, jak se vyvíjely výdaje státního rozpočtu ve skutečnosti, a jaké by bývaly byly, pokud bychom uvažovaly výdaje podléhající Lazearovu pravidlu. Při aplikaci pravidla by na konci roku 2006 byly výdaje 809 mld. Kč, což by bylo oproti skutečnosti o 212 mld. méně. Celkový dluh by byl za 4 roky aplikace pravidla nižší o 477 mld. Kč.

Graf č. 2: Lazearovo pravidlo uplatňované za vlády ČSSD 

Zdroj: data Ministerstva financí ČR; vlastní výpočty.

Podívejme se obdobně na vlády v čele s ODS. Nejprve na vládu Mirka Topolánka, která nastoupila v roce 2006. Opět vyjděme z toho, že tato vláda mohla ovlivnit až rozpočet na rok 2007. Poměr výdajů státního rozpočtu k HDP byl za na začátku její vlády na úrovni 30,4 % HDP; tedy vysoce nad průměrem příjmů za roky 1993-2006 (27,3 %), ale i nad průměrem za celých dvacet let (27,5 %). Graf č. 3 opět ukazuje, jak by se bývaly vyvíjely rozpočtové výdaje, pokud by vláda M. Topolánka aplikovala Lazearovo pravidlo po následující tři roky (tedy i část roku, kdy již vládla úřednická vláda Jana Fischera).

Graf č. 3: Lazearovo pravidlo uplatňované za vlády Mirka Topolánka

Zdroj: data Ministerstva financí ČR; vlastní výpočty.

Výdaje státního rozpočtu by při uplatnění pravidla na konci roku 2009 bývaly činily 1 074 mld. (28,6 % HDP), oproti skutečnosti – 1 152 mld. (30,6 % HDP) – rozdíl by činil 78 mld. Kumulovaně za celé tři roky uplatňování tohoto pravidla by byly výdaje nižší o 178 mld.

Vláda Petra Nečase nastoupila v roce 2010 s výdaji státního rozpočtu ve výši 1 185 mld., což odpovídalo 31,3 % HDP, tedy o téměř 4 procentní body nad úroveň dlouhodobých příjmů. Opět předpokládejme, že by vláda uplatnila zvolené rozpočtové pravidlo od následujícího roku. Dojdeme pak k poměrně překvapivému závěru. Jak je patrno z grafu č. 4, realita omezování státních výdajů byla za vlády P. Nečase úspěšnější, než jak by odpovídalo scénáři vývoje rozpočtových výdajů při použití Lazearova pravidla. Konkrétně, výdaje rozpočtu na rok 2012 by při uplatnění pravidla bývaly činily 1 209 mld. Kč., zatímco skutečnost byla o 19 mld. nižší. Stejně tak výdaje státního rozpočtu na letošní rok by při uplatnění pravidla byly 1 241 mld., zatímco vláda rozpočet sestavila s výdaji „jen“ 1 181 mld. Vláda Petra Nečase tedy uplatňuje na výdaje restriktivnější politiku, než jakou by doporučovala zmíněná Lazearova korekce výdajů.

Výdaje státního rozpočtu (nikoli rozpočtů veřejných) dokonce klesaly i v nominálním vyjádření. Výdaje na rok 2013 plánuje vláda o 5 mld. Kč. nižší, než jaké byly v roce 2010. Přes tuto stagnaci státních výdajů zůstává jejich poměr k HDP nadále velmi vysoký, v loňském roce na úrovni 31,1 %. Klesá totiž i hodnota údaje, ke kterému rozpočtové výdaje poměřujeme – tedy český HDP.

Graf č. 4: Lazearovo pravidlo uplatňované za vlády Petra Nečase

Zdroj: data Ministerstva financí ČR; vlastní výpočty.

Vláda Petra Nečase je tedy relativně úspěšná při omezování nárůstu rozpočtových výdajů, na rozdíl od vlád předešlých. Nutné je však podívat se i na to, jakou mají rozpočtové výdaje strukturu a zda nedochází k úsporám v kapitolách, kde to lze učinit nejsnáze – tedy u státních výdajů na investice a infrastrukturu a u výdajů, které přímo ovlivňují ekonomický růst, na úkor výdajů mandatorních, provozních.

Jak ukázal pohled do historie, mohlo by být aplikování Lazearova pravidla může být dané pravidlo účinnou brzdou rozpočtových výdajů a pravidlo by mohlo sloužit jako zajímavá inspirace i do debaty u nás. Jeho výhodou je, že se soustředí právě na výdaje, tedy na příčinu vysokých deficitů a dluhů. Omezování výdajů je tím správným směrem k vyřešení dluhových problémů a měřítkem úspěšnosti vlády udržet rozpočet pod kontrolou.

Poznámka:

Pokud by Lazearovo pravidlo korekce nárůstu výdajů bylo uplatňováno od roku 2002 všemi následujícími vládami (i když by se během této doby poměr výdajů k HDP dostal pod dlouhodobou úroveň příjmů k HDP), byly by bývaly státní výdaje v loňském roce o 300 mld. korun nižší, než byla skutečnost, v porovnání s předpokládanými výdaji rozpočtu na letošní rok pak nižší o téměř 270 mld. Kč. Za období let 2003-2012 by při trvalém uplatnění zmíněného pravidla byly výdaje kumulovaně nižší o více než 2 200 mld.! Připomeňme, že celkový vládní dluh ke konci loňského roku byl zhruba 1 700 mld., suma deficitů výhradně státních rozpočtů za období 1993-2002 pak činí 1 100 mld. Kč.

Martin Slaný, ředitel ekonomických studií Institutu Václava Klause, 30. května 2013