Hlavní strana » Jinýma očima » Dopis JUDr. Jana Bárty,…

Dopis JUDr. Jana Bárty, ředitele odboru legislativy a práva Kanceláře prezidenta republiky, senátorovi Jiřímu Stodůlkovi, předsedovi stálé komise senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury

Jinýma očima, 27. 5. 2005

Vážený pane senátore,

k Vašemu dopisu ze dne 7.4.2005, kterým se mne dotazujete na názor na vztah Smlouvy o Ústavě pro Evropu k našemu vnitrostátnímu pořádku, si Vám dovoluji sdělit, že pro případ přijetí a ratifikace uvedené smlouvy považuji za zcela nezbytné provést některé zásahy do našich vnitrostátních ústavních norem. Bez takovýchto úprav bych musel přistoupení republiky ke Smlouvě o Ústavě pro Evropu považovat za protiústavní.

Jednalo by se minimálně o následující zásahy do platných textů, které pracovně formuluji rovnou jako návrh nového znění normy. Nechci tím samozřejmě tvrdit, že mnou navržené znění by bylo jediným možným, považuji to ale za více sdělné než potřebnou úpravu jen popsat a zdůvodnit.

1.

Čl. 10a odst. 1 Ústavy je třeba doplnit, aby zněl takto:

(1) Mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci nebo na Evropskou unii.

Smlouvou o Ústavě pro Evropu se nejen zrušují některé dřívější smlouvy uvedené v jejím čl. IV-437 (tedy Smlouva o založení Evropského společenství, Smlouva o Evropské unii a, za podmínek uvedených v Protokolu o aktech a smlouvách, které doplnily nebo pozměnily Smlouvu o založení Evropského společenství a Smlouvu o Evropské unii, akty a smlouvy, které je pozměnily nebo doplnily), ale ruší se sama Evropská unie jako instituce, a naopak současně Smlouvou vznikne nová entita nazvaná Evropská unie. Ta není totožná s nynější Evropskou unií, je jiným celkem, který se s ní shoduje jen názvem. Smlouva totiž neznamená pouhou změnu nějakých právních dokumentů, ale vznik jiného celku. Podle čl. I-1 „zakládá tato Ústava Evropskou unii, jíž členské státy svěřují pravomoci k dosažení společných cílů.“

Různost obou unií dokládá čl. IV-438 („Evropská unie založená touto smlouvou je nástupkyní Evropské unie založené Smlouvou o Evropské unii a Evropského společenství.“) Je-li stanoveno právní nástupnictví, a v témže článku dokonce recepce dosavadního práva, je bezpochybné, že se jedná o nový subjekt; kdyby se jednalo o pouhou přeměnu téhož subjektu, neměla by tato opatření žádný smysl.

Z hlediska ČR jako budoucího členského státu se jedná o nový přístup k nové, a zcela jiné unii. Mění se její povaha už v tom, že na rozdíl od dosavadní unie má plnou právní subjektivitu. Novou unii už nelze považovat za pouhou mezinárodní organizaci, dosavadní text článku tedy tento přenos nedovoluje. Článek 10a v nynějším znění odpovídal přístupové smlouvě z r. 2004, kterou se přistupující státy jen stávají členy Evropské unie a smluvními stranami smluv, na nichž je Unie založena, jak byly změněny nebo doplněny.

2.

Čl. I-6, totiž „Ústava a právo přijímané orgány Unie při výkonu jí svěřených pravomocí mají přednost před právem členských států.“ vyžaduje, aby do naší Ústavy na vhodné místo, nejspíše do čl. 10, byl doplněn zrcadlově odpovídající text, jenž by měl znít nejlépe takto:

„Ústava a právo přijímané orgány Evropské unie při výkonu jí svěřených pravomocí mají přednost před právem České republiky.“

Dosavadní vztah unijního práva k právu států nebyl založen v platných smlouvách, ale prosazoval se jen judikaturou unijních soudů. To bylo v souladu s naší Ústavou, protože metoda prosazování unijního práva byla prostřednictvím sankcí ukládaných státu, a stát se mezinárodní smlouvou zavázal pouze tyto sankce trpět. To pak je v souladu s čl. 2 Ústavy („Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.“)

Podle Smlouvy o Ústavě je právní situace zcela jiná, kdy zejména v celém rozsahu přenesených pravomocí přestává mít význam rozdíl v právní síle našich vnitrostátních předpisů (ústavní zákon, zákon, odvozený právní předpis), a dosavadní kritérium zákonnosti a ústavnosti je jednak rozšířeno o další kategorii pramenů práva, jednak ale tímtéž současně zrelativizováno.

Situace bude protiústavní, pokud na úrovni naší ústavy nebude předvídána nadřazenost každého ze šesti druhů právních předpisů budoucí Unie celému našemu právnímu řádu.

3.

Platnost evropského práva se musí promítnout minimálně ještě do čl. 2 odst. 4 Ústavy, protože republika nebude schopna občanovi na svém území zajistit to, že povinnosti lze ukládat jedině zákonem. Norma by měla znít:

„Každý občan může činit, co není zákonem nebo Ústavou Evropské unie a právem přijímaným orgány Evropské unie při výkonu jí svěřených pravomocí zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon nebo Ústava Evropské unie a právo přijímané orgány Evropské unie při výkonu jí svěřených pravomocí neukládá.“

Tuto úpravu jistě netřeba nijak blíže zdůvodňovat, jen pro úplnost podotýkám, že vzhledem k formulované prioritě evropského práva by bylo jistě správnější opačné pořadí donucujících norem, tzn. že v čl. 2 odst. 4 Ústavy by zákon měl být jmenován až na posledním místě, po Ústavě Evropské unie a po právu přijímaném orgány Evropské unie.

4.

Čl. 95 odst. 1 Ústavy ze stejných důvodů vyžaduje nově zakotvit kritérium soudcovského rozhodování:

„Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, jakož i Ústavou Evropské unie a právem přijímaným orgány Evropské unie při výkonu jí svěřených pravomocí; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou a s Ústavou Evropské unie a právem přijímaným orgány Evropské unie při výkonu jí svěřených pravomocí.“

5.

U čl. 95 odst. 2 Ústavy nejde přímo o rozpor, přesto při této příležitosti upozorňuji, že by bylo krajně na místě mít úpravu nezbytnou k tomu, aby zde vůbec byl vnitrostátní mechanismus na uvádění našich zákonů do souladu s právem Unie – jinak bychom byli odkázáni vždy jen na rozhodnutí na ESD. Je nezbytné zde otevřeně v Ústavě reflektovat, že z hlediska práva Unie je zcela irelevantní naše hierarchie předpisů (ústavní zákon – zákon – prováděcí právní předpis), a naopak jakýkoliv předpis Unie je nadřazen i našemu ústavnímu pořádku. Odpovídající norma by měla znít např.:

„Dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem nebo Ústavou Evropské unie a právem přijímaným orgány Evropské unie při výkonu jí svěřených pravomocí, předloží věc Ústavnímu soudu.“

6.

Kromě těchto hmotněprávních změn považuji za potřebné v této souvislosti upozornit ještě na aspekt procedurální, který je upraven rovněž na úrovni zákona ústavního.

Platný ústavní zákon č. 515/2002 Sb. o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, stanovuje už v čl. 1, že (1) O přistoupení České republiky k Evropské unii lze rozhodnout jen referendem. - (2) Otázka pro referendum zní: "Souhlasíte s tím, aby se Česká republika stala podle smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii členským státem Evropské unie?"

Zákon byl sice přijímán „jakoby“ norma na jedno použití, tedy na přístup uskutečněný v r. 2004, nicméně přesto je to norma a jako taková dopadá na každý případ v normě uvedený. Protože pak Smlouva o ústavě pro Evropu – z důvodů uvedených shora sub 1. - zakládá novou Unii, odlišnou od té stávající, jedná se opět o vstup do Evropské unie. Ústavní zákon tedy nyní nelze číst jinak než tak, že se vztahuje na každý vstup do každé Evropské unie.

Proto je nutné

- jej buď dodržet, tzn. uspořádat nové referendum podle něho (znamenalo by to ovšem nově stanovit lhůtu pro vyhlášení referenda, protože lhůta 30 dnů od podpisu smlouvy začala běžet už 29.10.2004 a tedy uplynula)

- anebo zrušit celou jeho část I. (upravující referendum), a ponechat v platnosti jen jeho část II. (obsahuje novelu Ústavy); to je předpokladem pro to, aby mohla být přijata speciální úprava pro proces ratifikace.

Zákon č. 515/2002 Sb. o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii svou trvající platností nyní vylučuje, aby souhlas k ratifikaci byl dán Parlamentem podle čl. 10a odst. 2 („K ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v odstavci 1 je třeba souhlasu Parlamentu, nestanoví-li ústavní zákon, že k ratifikaci je třeba souhlasu daného v referendu.“)

Dovolte, vážený pane předsedo, abych Vám poděkoval za příležitost se takto zavčas vyjádřit k právním otázkám, které považuji za velice důležité. Byl bych Vám rovněž zavázán, kdybyste mi zpřístupnil i případné další právní názory na věc, pokud Vám budou k dispozici.

S pozdravem

JUDr. Jan Bárta
ředitel odboru legislativa a právo

V Praze dne 12. května 2005