Hlavní strana » Jinýma očima » Několik předběžných poznámek…

Několik předběžných poznámek k jmenovacím a odvolacím pravomocem prezidenta republiky

Jinýma očima, 6. 6. 2006

Prof. JUDr. Václav Pavlíček, vedoucí katedry ústavního práva právnické fakulty UK, člen legislativní rady vlády ČR

I.

Reakce předsedkyně Nejvyššího soudu na rozhodnutí prezidenta republiky z 30.1.2006, kterým byla odvolána z této své funkce, vyvolala v odborných kruzích určité překvapení. Nikdo z nejvyšších státních funkcionářů do té doby totiž takovým způsobem nezpochybnil v případě, který se ho týká, legitimitu jmenovacího a odvolávacího práva hlavy státu, jako reprezentanta suverenity státní moci. Zvlášť neobvyklý byl názor publikovaný ve sdělovacích prostředcích, označující odvolání z funkce za porušení podstatných náležitostí demokratického státu. Překvapivé bylo i odložení vykonatelnosti již vykonaného rozhodnutí hlavy státu. Celá záležitost tak otevřela řadu teoretických otázek, které se do té doby neřešily. Na některé problémy upozornil V. Mikule ve stati: "Soudní ochrana proti rozhodnutí, jímž byl předseda soudu odvolán z funkce – nová otázka."(1) Interpretace některých teoretických stanovisek autorů první republiky ze strany autora není však zcela přesná. Hlubší analýza vývoje názorů na akty prezidenta republiky respektive na postavení hlavy státu obecně přesahuje možnost této stati. Proto se pokusím upozornit alespoň na některé aktuální otázky.

Právo jmenovat a odvolávat vrcholné funkcionáře státu patří k tradičním právům hlavy státu ve světě. Právo jmenovat ze soudců předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu prezidentem republiky je založeno na článku 62 písm. f) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Právo je odvolat vyplývá z § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb. v platném znění a je ústavně založeno na čl. 63 odst. 2 Ústavy.

Ústava stanoví, že prezidentu republiky přísluší vykonávat i pravomoci, které nejsou výslovně v ústavním zákoně uvedeny, stanoví-li tak zákon. Citovaný zákon tak naplňuje obsah tohoto ústavního zmocnění. Podobně postupuje i zákon č. 150/2002 Sb. v § 13, když stanoví, že předsedu a místopředsedu Nejvyššího správního soudu jmenuje a odvolává z řad soudců tohoto soudu prezident republiky.

Neobvyklé není, že jiný předpis stanoví způsob a podmínky jmenování a jiný předpis způsob a podmínky odvolávání ústavních činitelů. Postupovalo se tak již v minulosti a není tomu jinak ani v současné době (bankovní rada, NKÚ). Proč se tak stalo v daném případě se lze jen dohadovat, ale pro právo prezidenta republiky odvolat tam uvedené funkcionáře to není podstatné. Členové odborné komise pro zpracování návrhu Ústavy prof. JUDr. D. Hendrych a JUDr. C. Svoboda například uváděli, že z práva jmenovat tyto funkcionáře vyplývá i právo je kdykoliv odvolat. (2) Takové tvrzení nebylo tehdy opřeno o žádný právní předpis, ale odpovídalo právní teorii první republiky. (3) Za obecný princip to považovalo i francouzské pojetí pravomocí prezidenta republiky založené na ústavní úpravě z 25. února 1875, podle které prezident republiky obsazoval všechny civilní a vojenské úřady a v rámci jeho jmenovací kompetence bylo i oprávnění propouštět a penzionovat uvedené činitele. (4) Adler tento názor aplikoval na jmenování a odvolávání vedoucích státních funkcionářů, u nichž prezidentovo právo vyplývalo z ústavních, ale také ze zvláštních zákonů – např. u předsedy a dvou členů Ústavního soudu, u předsedy a přísedících státního soudu, guvernéra národní banky, guvernéra Podkarpatské Rusi atd. Právo odvolat vedoucí státní funkcionáře bylo považováno za součást jmenovacího práva a odpovídalo principu legitimity dosazování do funkcí a propouštění z nich. Spory tehdy vyvolávala právní povaha práva odvolat úředníky státu včetně soudců stanovených mezi činiteli druhově uvedenými od VI. Hodnostní třídy v Ústavní listině ČR v § 68 odst. 1 č. 8, kteří byli jmenováni definitivně. V právní teorii panovaly rozpory, zda takové akty prezidenta republiky jsou přezkoumatelné soudem (viz např. úvahy J. Krejčího v Laštovkově poctě). (5) Za absurdní takové přezkoumávání rozhodnutí prezidenta republiky označoval s ohledem na nezbytnost jejich kontrasignace E. Sobota. (6)

V současné době je princip, že z práva jmenovat vyplývá i právo odvolat, převzat do první části věty obsažené v § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb.v platném znění, ale je doplněn o omezující podmínky, za nichž může k odvolání dojít. Existuje-li úprava v zákoně, znění zákona má přednost před případnou interpretační metodou dovozovanou z názorů ústavních autorit první republiky. Tato formulace se vztahuje na všechny předsedy obecných soudů a další tam uvedené funkcionáře, tedy i na předsedu Nejvyššího soudu. Zákon v §§ 102-105 totiž uvádí, kdo které funkcionáře do funkce jmenuje včetně případu, kdy prezident republiky jmenuje předsedu Nejvyššího soudu.

Formulace omezujících podmínek pro odvolání akcentují, že důvodem je porušování povinností těchto funkcionářů při výkonu státní správy soudů, tedy jde o činnost v oblasti moci výkonné, kterou vykonávají předsedové soudů. Pro výkonnou moc platí, že její uskutečňovatelé musí nést odpovědnost za svou činnost a být odvolatelní, že jde o funkce jen na čas, nikoliv o ustanovení natrvalo. Právě takové principy patří k podstatným náležitostem demokratického právního státu.

V Ústavě jsou pravomoci prezidenta republiky nepochybně silnější, než byly v Ústavní listině. Zdůrazněno je především postavení prezidenta republiky jako hlavy státu, nikoliv jen jako pouhé součásti moci výkonné. Ústava rovněž nepřevzala princip vyjádřený v § 64 odst. 1 č. 8 Ústavní listiny, v nichž byli uvedeni úředníci státu jmenovaní prezidentem definitivně, bez ohledu na to, do jaké oblasti moci náleží – soudci, vysokoškolští profesoři, důstojníci, úředníci státní správy atd. Definitivní jejich jmenování bylo tehdy důvodem, že chyběla ustanovení o jejich odvolávání, neboť tím se zabývala tzv. služební pragmatika. Takové ustanovení přebíralo úpravu z doby monarchie. Jmenování nejvyšších státních funkcionářů prezidentem republiky bylo uvedeno tehdy zejména ve zvláštních zákonech a o možnosti jejich odvolávání, se tehdy nepochybovalo. Ústava naproti tomu některé nejvyšší státní funkcionáře uvádí přímo v čl. 62 na téže úrovni jako členy vlády.

Silnější postavení prezidenta republiky v porovnání s ústavní listinou z roku 1920 spočívá i v tom, že akty uvedené v čl. 62 Ústavy nepotřebuje prezident republiky kontrasignovat předsedou nebo členem vlády. Je tedy v těchto oblastech oddělen od vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci. V některých případech je jeho rozhodnutí podmíněno součinností jiného ústavního orgánu (návrh předsedy vlády na jmenování nebo odvolání člena vlády, souhlas Senátu k jmenování soudce Ústavního soudu atd.). Ve všech těchto případech svých rozhodnutí je však prezident republiky neodpovědný ze své funkce ve smyslu čl. 54 odst. 3 Ústavy.

Prezident republiky je v ČR neodpovědný politicky i právně s výjimkou odpovědnosti podle čl. 65 odst. 2 Ústavy.

Za všechna rozhodnutí prezidenta republiky učiněná podle čl. 63 Ústavy odpovídá vláda, tedy i za rozhodnutí o odvolání předsedy Nejvyššího soudu. Všechna taková rozhodnutí jsou rozhodnutím prezidenta republiky jako hlavy státu. Vyžadují součinnosti prezidenta republiky a předsedy vlády. Prezident republiky však nemá povinnost k odvolání přistoupit, i když mu to předseda vlády nebo rezortní ministr navrhne.

Právo prezidenta republiky jmenovat a odvolávat nejvyšší státní funkcionáře na základě ústavy a zákonů v současné době nevyplývá z jeho postavení jako součásti moci výkonné, ale z jeho funkce hlavy státu (čl. 51 odst. 4 Ústavy). I jiná ustanovení Ústavy tomu nasvědčují (např. nastane-li stav uvedený v čl. 66 Ústavy, nestávají se předseda Poslanecké sněmovny nebo předseda Senátu orgány moci výkonné, ani nepřebírají funkci moci výkonné, ale vykonávají některé funkce příslušející hlavě státu).

Z tohoto postavení hlavy státu prezident republiky legitimně zasahuje do všech oblastí státní moci i do mezinárodních vztahů, a to v limitech a způsoby uvedenými v Ústavě. Do zákonodárné moci např. zasahuje svým vetem proti zákonům (čl. 50 a čl. 62 Ústavy). Do soudní moci zasahuje rovněž tradičně také svým právem milosti a amnestie. Toto právo prezidenta republiky bylo ostatně v Ústavní listině 1920 uvedeno jako součást soudní moci (§ 103 ústavní listiny). Takové zásahy prezidenta do oblasti jiných mocí než moci výkonné jsou v ústavách obvyklé a legitimní.

V některých státech (Itálie, Francie atd.) stojí prezident republiky i v čele Nejvyšší soudcovské rady, aniž by to narušovalo demokratické principy státu nebo dělbu moci. I Ústavní soud ČR postavení prezidenta republiky také neomezuje jen na součást výkonné moci. Vyjádřil to v odůvodnění některých svých rozhodnutí, a to také v polemice s názory poukazující na neodpovědnost prezidenta republiky, které snižují legitimitu demokratičnosti takového rozhodování. Ústavní soud naproti tomu zdůraznil nezávislost prezidenta republiky. O takovou koncepci se například opírá v obou nálezech ohledně České národní banky. V nálezu č. 285/2001 Sb. Tuto funkci dokonce výslovně označuje za nadstranického prezidenta a záruku nezávislosti ČNB. Ústavní soud rovněž ve svém nálezu č. 7/2002 Sb. v řízení zahájeném na návrh prezidenta republiky nespatřoval zásahy výkonné moci do soudní moci v pravomocech prezidenta republiky, ale ministerstva spravedlnosti.

Prezident republiky jako hlava státu není tedy ani od moci zákonodárné a od moci soudní oddělen, ale podle Ústavy má plnit integrující roli vůči všem složkám moci. Lze připomenout, že některé ústavy parlamentních republik i parlamentních monarchií tuto integrující roli výslovně uvádějí (Itálie, Španělsko, Portugalsko), jiné ji mlčky předpokládají, neboť jeho funkce integrační je pro parlamentní formu vlády příznačná. Jmenovací (a odvolávací) akty hlavy státu (ale např. i akty milosti a amnestie nebo udělování státních vyznamenání) nejsou tedy akty moci výkonné a nejsou správním aktem, ale zvláštním ústavním aktem. Jmenování a odvolávání členů vlády se rovněž nikdy neřídilo správními předpisy (správním řádem apod.), ale jen Ústavou a není důvodu, aby jmenování jiných vrcholných státních funkcionářů, uskutečňovaných na základě Ústavy, podléhalo odlišnému režimu než jmenování a odvolávání členů vlády. Forma listin obsahujících jmenování a odvolávání těchto nejvyšších státních funkcionářů je po mnoho let obvyklá a nevyvolávala jakékoliv pochybnosti. I v současné době považují někteří teoretici správního práva jmenovací (a odvolávací) akty za zvláštní případ služebních aktů, jejichž forma a podmínky nejsou zpravidla předepsány (7). Odvolávací akt považují za druh jmenovacího aktu. V tomto směru se jmenovací (a odvolávací) akty prezidenta republiky těmto druhům služebních aktů podobají. Odlišnosti vyplývají ze zvláštního postavení hlavy státu, která je nejvyšším funkcionářem státu a ústavními předpisy je z vůle zdroje suverenity státu nadána k tomu, aby svými individuálními akty zasahovala do všech oblastí státní moci. Je proto představitelem této suverenity moci navenek i uvnitř státu a její akty jsou projevem této nejvyšší, tedy suverénní moci založené na demokratickém mandátu vyjádřeném v Ústavě. Není však zpravidla nikomu z těch, které jmenuje (a odvolává) služebně nadřízena.

Odvolávání předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu prezidentem republiky při kontrasignaci předsedou vlády, tedy za souhlasu obou ústavních činitelů, nemůže ohrozit nezávislost soudní moci, jestliže takovou nezávislost neohrožuje ani jmenování do této funkce prezidentem republiky. Odpovědnost vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) za odvolání předsedy a místopředsedů Nejvyššího soudu a kontrasignace předsedou vlády je legitimována rovněž tím, že jde o odpovědnost za oblast státní správy soudů, za níž vláda podle Ústavy plně odpovídá jako vrcholný orgán výkonné moci, a to vnitropoliticky i mezinárodně. Například při průtazích v řízení před soudy a při jiných závadách v organizaci soudnictví, pro které je stát postihován finančně, musí vláda zabezpečit nápravu a zajistit hrazení případných přisouzených nároků úspěšné procesní strany. Takové náhrady nejdou na úkor soudců ani z rozpočtu soudnictví, které podle závěru nadnárodního soudu závady způsobilo. Výkonná moc reprezentovaná vládou a resortním ministrem musí zabezpečit, aby vytýkané nedostatky byly odstraněny.

Česká republika není státem založeným na principech korporativismu, ale je parlamentní republikou, kde odpovědnost a odvolatelnost vedoucích státních funkcionářů je založena na principech demokracie vyjádřených vztahem různých orgánů státní moci. Hlava státu je proto nepochybně státním orgánem v parlamentní republice, který legitimně jmenuje a odvolává z funkce nejvyšší státní funkcionáře. Sama je volena na dobu určitou Parlamentem, který ji uděluje legitimitu k vykonávání nejvyšší funkce ve státě a ona sama svým jmenovacím aktem propůjčuje legitimitu těm, které jmenuje případně odvolává. Není-li funkční období stanoveno, může být takový funkcionář odvolán kdykoli. Demokratickému uspořádání je vlastní dočasnost vykonávání funkce a odpovědnost za vykonávanou funkci.

II.

Rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání předsedy Nejvyššího soudu podle § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb. v platném znění, je ústavním aktem. Musí splňovat podmínku uvedenou v čl. 63 odst. 3 Ústavy, tedy ke své platnosti musí být opatřeno spolupodpisem předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Musí být tedy vypracováno písemně. Ústava žádné další podmínky k platnosti takového rozhodnutí nestanoví. Rozhodnutí prezidenta republiky nabývá platnosti tehdy, když je tímto spolupodpisem opatřeno a funkce zaniká dnem, kdy bylo soudci doručeno rozhodnutí o jeho odvolání, nebyl-li v rozhodnutí uveden den pozdější (§ 106 odst. 2 citovaného zákona). Prezident republiky, jako nejvyšší funkcionář státu, by ve svém rozhodnutí měl uvést, zda se postupuje podle podmínek obsažených v § 106 odst. 1, konec první věty. Formu listiny obsahující rozhodnutí prezidenta republiky určuje prezident a vyplývá z ústavních zvyklostí vztahujících se také k určitostí tohoto aktu.

Postavení prezidenta republiky jako hlavy státu i se zřetelem na jím vydávané akty může být upraveno jen v limitech uvedených v Ústavě a v dalších ústavních zákonech. Rozhodnutí prezidenta republiky je změnitelné pouze v případech, kdy to ústavní předpis výslovně stanoví. Jen ústavním předpisem lze prezidenta republiky omezit. Veto prezidenta republiky vůči zákonu může tak být překonáno za podmínek uvedených v čl. 50 Ústavy. Rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání ústavních činitelů podléhá posouzení Ústavního soudu v případech v Ústavě uvedených. Takovým případem by podle čl. 87 odst. 1 písm. k) bylo, pokud by k jeho rozhodnutí chyběla potřebná kontrasignace. Prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný (čl. 54 odst. 3) a je hlavou státu, proto mu nemohou být zákonem či jiným předpisem nižší právní síly než ústavní zákon ukládány žádné povinnosti. Prezidentu mohou být poskytnuty pouze další pravomoci podle čl. 63 odst. 2 Ústavy, které nejsou v Ústavě uvedeny, stanoví-li tak zákon. Jmenovací a odvolávací akty hlavy státu nemohou být přezkoumatelné obecnými soudy, neboť by se to příčilo jeho postavení hlavy státu a materiálně by to vyvolávalo právní chaos místo právní jistoty v ústavních vztazích. Nelze si představit, že odvolání člena vlády, pokud by byly splněny podmínky stanovené v Ústavě (návrh předsedy vlády), by přezkoumával obecný soud. Podobně by bylo absurdní podrobovat soudnímu přezkumu rozhodnutí prezidenta o prozatímním vykonávání funkce vlády podle čl. 62 písm. d), odvolávání vedoucích zastupitelských misí dle čl. 63 odst.1 písm. e) atd. Takový postup by neměl obdobu ve světě, roli hlavy státu by eliminoval a stát by se i v mezinárodních vztazích diskreditoval.

Podobně to platí ohledně dalších ústavních činitelů v Ústavě jmenovaných i při součinnosti jiných orgánů. Kompetence přezkoumávat některé akty prezidenta republiky v případech uvedených v Ústavě (kompetenční spory) má nepochybně Ústavní soud.

Stranami kompetenčního sporu o jmenovacím (nebo odvolávacím) aktu mohou být jen ti ústavní činitelé, kteří se na vydávání rozhodnutí podílejí – tedy prezident republiky a předseda vlády jedná-li se o akty kontrasignované, respektive ti, o nichž to zákon o Ústavním soudu stanoví.

Setrvat ve vrcholné státní (správní) funkci není občanským ani lidským právem, ale může být záležitostí vyvozování odpovědnosti z výkonu funkce, nebo posuzování odborné způsobilosti či jiné kvalifikace, hodnocené podle volné úvahy toho, kdo má k odvolání kompetenci (v daném případě založené Ústavou a provedené zákonem). Odvolaný funkcionář při svém nesouhlasu s odvoláním tedy neuplatňuje své lidské nebo občanské právo, jak bylo v reakci na odvolací akt uváděno, neboť není jistě právem zůstat předsedou Nejvyššího soudu, ministrem atd. Orgán státní moci při své snaze udržet si funkci, může uplatňovat tuto moc jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy). Není-li pro takový postup státního funkcionáře opora v zákoně či v Ústavě, jde o kroky protiústavní. S ohledem na to, že principy odvolatelnosti a odpovědnosti jsou podstatnými náležitostmi právního státu, příčí se takové pokusy základům ústavního zřízení, které je založeno na principu vlády na čas.

Odpovědnost prezidenta republiky za postup, který by se příčil ustanovením Ústavy a naplňoval by skutkovou podstatu velezrady, např. akty proti demokratickému řádu republiky, jež by se projevil při uplatňování jeho jmenovacích a odvolávacích pravomocí, by naproti tomu souvisel s kontrolou ústavnosti postupu prezidenta republiky.

Literatura:
1) Právní zpravodaj, březen 2006. Zatímco uvedené názory doc. V. Mikule jsou založeny především na některých tradičních teoretických stanoviscích odpovídajích ústavním poměrům první republiky, formulace prof. Jiřího Přibáně k danému tématu obsažené v Lidových novinách z 28. 2. 2006 v komentáři „Jak chránit nezávislost“ o tom, že premiér společně s prezidentem republiky odvolali předsedkyni Nejvyššího soudu bez toho, že by jí vůbec sdělili důvody tohoto rozhodnutí a tak dlouhodobě špatnou situaci na Nejvyšším soudu "vyřešili ve stylu ruských gubernátorů" trpí takovou povrchností z hlediska právní argumentace a znalostí ústavních souvislostí i skutkovými nepřesnostmi, že jej lze hodnotit jen z pohledu žurnalistické dovednosti.
2) D. Hendrych, C. Svoboda, Ústava ČR, Komentář C.H. Beck, str.97,98).
3) Viz k tomu např. F. Adler, Prezident republiky, Slovník veřejného práva československého, str. 551.
4) Viz k tomu J. Krejčí, Problém právního postavení hlavy státu v demokracii, Praha 1935, str. 9.
5) J.Krejčí, Podléhají právní akty prezidenta republiky kontrole nejvyššího správního soudu?, Pocta k šedesiatym narodeninam dr. Karla Laštovku, Bratislava 1936
6) E.Sobota a kol., Československý president republiky, Praha 1934
7) V. Sládeček, Obecné správní právo, ASPI 2004, str. 111.

Převzazo z časopisu Lege artis: odborný časopis pro právníky, 2/2006